2005年十届三次会议书面发言：厦门市工程招投标应实行“经评审不低于成本价的合理低价中标制度”

建设市场实行经评审理低价不低于成本价中标的招标方式作为一种国际上通行的评标方法，已在美国、英国、香港等市场经济体制较为成熟的国家和地区中适用多年。在实行不低于成本的低价中标法的国家和地区中，政府都建立了“低报价、高索赔”的风险保障制度，避免因低报价中标可能引发的风险，这种评标方法在建设工程招投标中取得了较显著的经济和社会效果，因此许多国家纷纷效仿。2003、2004年，厦门市先后颁布了《厦门市建设工程最低投标价中标实施办法》（以下简称《办法》）及《厦门市建设与管理局关于进一步完善建设工程最低投标价中标办法的若干规定的通知》（以下简称《通知》），成为全国首创的为最低价中标专门订立规范性文件且还在实行的城市。由于我国建设市场的诚信体系、风险保障体系以及相关的法律、法规尚不健全，各种必要的检查、监督和执法手段不完善，致使上述两个部门规范性文件执行时存在诸多的缺陷。据了解，我市实行最低价中标以来，表面上工程造价降低不少，但随之而来的是市场恶性竞争加剧，买标、卖标、围标、串标等扰乱市场行为肆无忌惮，不少工程价被围标者抬高，导致价格不降反升，工程质量低下，工程优良品率较之前低了七成以上，安全生产死亡事故上升，工程债、劳资纠纷不断恶化等问题，许多建筑企业对前景颇感担忧，据市统计局2003年、2004年公布的调查情况显示：企业经营者信心指数只有71.76，在全国直辖市、副省级19个城市中，厦门市建筑企业景气指数排名第十六，位居一、二的分别是宁波和广州，指数达到173.87和152.3。有60%以上的企业工程最低价中标后，由于受到建材价高和拖欠工程款这两大心病的影响，企业举步维艰，难以为继，不少企业大量职工下岗、专业技术人员外流。对此，我们认为，市委、市政府有必要对我市的最低价或经评审最低价招标办法进行研究。

一、厦门最低价中标《办法》及《通知》与多项法律有冲突

1993年颁布的《反不正当竞争法》第11条规定凡是以低于成本销售商品的行为均属于不正当竞争行为，1997年颁布的《价格法》再次重申了这一原则：经营者不得为了排挤竞争对手以低于成本的价格倾销，从而在国家的宏观调控和微观规制两个方面约束了商品卖方的低成本销售行为。建筑行业具有一般商品的属性，且建筑产品具有与公共安全密切相关的特性，当然也不能例外。作为建筑大法之一的《招投标法》更是在引入低价中标方式的同时坚定地奉行着这一原则，该法第33条首先规定了投标人不得以低于成本的报价竞标，随后又在第41条规定的低价中标方式中附加了一个例外条款，即投标价格低于成本的除外，也就是说，《招投标法》中规定的可以采取的合法的招投标方式非绝对的低价中标，而是有条件的低价中标，这一条件就是不低于成本的合理低价，凡低于成本的投标者既无投标权也无中标权，部分学者称之为不低于成本价的合理低价中标。同时由于评标的认定工作通常是由专门的评标委员会进行的，因此又称为经评审的合理低价中标，但不低于成本价。反观厦门的经评审最低价中标法，可以发现所有文件或者未对合理性的标准予以认定或者认定标准不符合实际，最低价中标办法未对竞标报价底线予以规定，从而肯定了低于合理价甚至是成本价的竞标报价行为；即使是最新的《通知》也未体现出合理的认定标准，在其第二部分第四点的商务标详细评审要求中，只是规定了评标委员会参考标底或者工程预报价和市造价站最近期发布的最低控制线标准，对投标人所有资料进行分析和评审，审查是否合理，但实质上，这一规定隐含了相当程度的不确定性，主观随意性太大，极易以表面合法的形式掩盖实质违法的行为。招投标报价应当有两部分，即不可竞争费用与可竞争费用，前者出现降低费用且拒绝澄清补正的，后者出现报价低于最低控制线标准且无相应材料证明的，《通知》均视为低于成本价，但最低控制线标准的认定原则是什么并没有明确的说明，在相关辅助文件中也只是粗略地说明最低控制线标准是投标单位与市场平均行情价的相对百分比线，但具体的百分比数目未予以明确，事实上这个百分比根本就是很难确定的，最低控制线标准本身是否科学合理、是否公平、是否符合市场经济规律缺乏应有的监督和市场的调整，最低控制线标准所确定的某分项工程造价或某项主材价格低于市场实际价格时缺乏有效的救济途径，所以最低控制线标准也就很难认定是恰当的，以此作为认定投标人报价是否低于成本就不具有可行性；退一步讲，即使其是可行的，对于低成本报价中投标人而言，照样可以杜撰出各种天花乱坠的“理由”和“资料”，为其低于最低控制线的报价寻找托词，由于缺乏客观评断标准，就很容易使实质上低于成本的报价中标；而对于符合标准的投标人，由于可能受报价之外的其他因素影响，如：经验、资本、诚信、技术等，对于其自身而言，同样可能是低成本报价，但仅仅由于其符合报价标准，就有了中标的可能性。这两种状况明显是《通知》中许可的，而以上三部法却是绝对禁止的。

二、最低价中标《办法》及《通知》推行导致的负面影响

1、两个政策性文件的规定易使“劣胜优汰”的恶性竞争局面形成并合法化。

一些实力较差、管理混乱，甚至不符合工程基本要求的施工企业和个人，由于在实力上远逊于优质的企业，于是在“无工程肯定会死、有工程也许会死”等的困境驱使下，更加促使其以低报价作为中标的唯一筹码，通过挂靠适格资质的企业，不切实际地编制低成本理由，从而最终冒险以绝对的低成本价格如愿以偿地承揽到本身无能力承担的工程，厦门已经有多个项目的承包人，因工程价格太低，无力继续施工，而将工程丢弃，被挂靠的施工企业负债收烂摊子；而对于一些想参与公平竞争、投报合理低价的企业尤其是一些一向经营稳健、施工质量过硬、有信誉的施工企业，则恰恰因为该法而无缘中标，这种“劣胜优汰”的恶性竞争局面严重影响了建筑施工企业的正常运营，更给整个建设市场带来了危机！

2、“竞争不足”也是最低价中标办法容易引起的后果。

要使最低价中标的评标方式充分发挥其优势，真正达到最优的效果，一个关键和主要的条件就是建设市场中充分竞争局面的形成。因为招投标的本质就是竞争，只有投标单位足够多，竞争足够充分，才能显示出建设工程在市场中的真正价格，否则，同样极易引起联合串标、围标，从而哄抬报价，“低价不低”，招标单位的利益同样受到损害。串标、围标这一在最低价中标中最被经常使用的手段，同时也会导致无实力的企业和个人顺利以低于成本价的价格中标，而优质企业在难以想象的惊人低价面前望而却步，被迫退出招投标进程的后果，从单纯的投标人数字的表面上看，实施厦门最低价中标《办法》和《通知》以后，投标企业的绝对数量明显的增加了，而实质上这只是买标行为所引起的虚假繁荣现象。在招投标过程中，由于投标人之间实施相互买标卖标行为，常常使多个投标人代表的是一个或几个少数投标人，在这多个投标人中，无论哪个中标，最终都是他们共同中标，从而在实质上减少了投标人的相对数量，规避了相互间的有效竞争，竞争不足的现象就隐藏其中。

3、最低价中标将使整个建筑市场潜伏着泡沫经济的危机。

表面上看，中标价比工程预算控制价降低幅度很大，据统计，厦门最低价中标办法实施两个月内，工程预算控制价34049.78万元，总中标价为25925.77万元，降低工程造价8124.01万元，中标价比工程预算控制价平均降低23.86%。事实上，由于最低价中标者并非优资质的企业，大多是无资质的个人（通过挂靠），低成本投标价是其法宝。低成本就意味着资金的不充分，而其本身并无任何资本，于是为了使已中标工程的资金到位，他们不得不进行拆东墙补西墙的做法，通过同样低成本标价承揽到下一个工程，用后一中标工程的资金填补前一工程的资金漏洞，而对于后一工程的资金则再通过承揽另一个甚至更多个工程来弥补，如此不断地恶性循环进行低价中标，进而就在无形之中为其自身埋下了“隐患”，随着时间的推移，这样的“隐患”的数量和爆发力会越来越大，总有一天，这些“隐患”会因不堪重负而爆发，到那时，“灾区”将不仅仅是中标者个人，而是会产生多米诺骨牌效应，迅速波及多个领域，引发多重问题。小到工程质量、期限的难以保证，大到银行等金融机构资金的被迫动用以履行保证责任、被挂靠企业被拖下水承担法律后果继而可能致使自身资不抵债，而建筑行业劳资之间的工资发放纠纷更是层出不穷，这一系列影响将大量增加社会的的不安定因素，对经济社会的健康发展极为不利！

4、市财政部门确定控制价无法可依，没有法律依据。

厦门市法定招投标工程项目，其工程控制价（即工程投标价上限）由市财政审核部门确定，该部门确定工程项目的控制价时没有标准，没有依据，也没有对预算价提出增减理由，仅凭部门的职能及权力，对工程项目提出控制价，且这样行为已成为一项行政许可行为，也就是工程招投标只能在其控制价之下，方为有效，高于控制价则无效，而这样的行为直接导引投标者要参照控制价，自身先行压价，再降价与其他竞争者竞争，这样的竞争是无标准，无依据，只有中标目的，也就是这样，恶性的低价竞争因此产生。我们认为，财政审核部门没有法定的授权制订工程的发包的控制价，且这种行为直接导致恶性的低价竞争，坑害了投标人的利益，扰乱了建筑市场，并与相关的法律、法规相佐，应当予以纠正。

5、最低价中标易使标后管理流于形式化。

有一种说法，工程低价中标后，可以通过标后管理来避免工程质量、施工工期、施工安全与文明施工等诸多方面可能出现问题。但在实际中，标后管理是很难抓出成效的，且管理成本非常大，近期在建筑市场、工地出现大量的地条钢（劣质钢材）、过期水泥、劣质的水、电配件、不合格的砖和劣质的铝合金型材等，想要通过检查、监督及时发现问题怎么可能！因为，这是一种经济规律，企业低价中标，他们不可能从家中拿钱贴补工程，只能靠降低成本，靠偷工减料来获取利益，当这种现象普及了，法不责众时，管理监督部门又能奈何呢，只能任凭泛滥。另外，随着最低价中标在施工招标的蔓延，设计最低价、勘探最低价、监理最低价也相继产生，因此，施工现场的监理人员也被一减再减，有的一个监理人员管几个项目，并出现有监理人员无视偷工减料的行为。因此这种状况难以保证工程不出问题。

近期，全国房地产市场火爆，房价剧增，根据经济市场规律，房地产保持迅猛的发展态势，与其相关的建筑业、建材业等应当相应地得到发展。但是，厦门的市场由于政府的不合理的市场引导，一方面房地产开发商和工程项目业主极力地压低工程造价，另一方面各种建材随着房地产攀升而大幅度涨价。致使建筑企业成了风箱里的老鼠两头受压。建筑业企业本身是一种低利润，高风险的产业，经营中许多方面受制于市场和政策，是市场的弱势群体，最低价中标办法的实施，实际上是一种“杀贫济富”的行为，不符合市场公平原则。

6、评标委员会确定最低价中标依据不足。

目前在最低价评标方式的实施中，由评标委员会评标选定最低价中标者的评标方式存在严重不足。厦门最低价中标《办法》第10条只笼统地规定了评标委员会应对投标人的报价进行详细分析论证，而对于论证依据则没有明确的规定，市造价站发布的最低控制线也仅仅是依据典型性工程和市场行情确定。明显的，评标委员会评标时对什么是合理的最低价并没有一个统一的认定标准。评标委员会只能从唯一的手段----报价上予以认定，谁的报价低谁就是最合理的，致使合理最低价的招投标方式演变成实质上的简单最低价中标方式，最终导致通过实施这一规范性文件达到能够确定报价最合理的投标人的初衷落实；而对于恶意最低价投标人来说，除了采用贿赂业主、评标人等手段来利用无认定标准这一缺陷外，买标、代他人投标的方式也是其达到目的的重要手段，由于卖标、代为投标仅仅是为了衬托真正投标人，所以他们的报价明显高于真正投标人的报价，由于缺乏认定标准，评标委员会很难区分各投标人的报价的合理性，于是报价最低的真正投标人就很可能轻而易举地承揽到工程项目。综合这两种情况，殊途同归，必然会导致同一种结果，即前面述及的严重的社会后果，使整个评标方法功亏一篑。因此，在制定厦门合理低价中标办法时必须注意不能重蹈覆辙！

三、我们的建议：

1、借鉴国外先进经验，改进现有评标委员会的评标方式，代之以要求投标企业提交企业成本定额及附随的工法，并作为评标依据。

在认定合理低价的评标方式上，我们不妨借鉴一下国外的成功经验。引入企业成本定额及相应的工法两项制度。所谓企业成本定额，是该企业施工每一分项工程所耗费的各项成本额；而所谓工法是指“以工程为对象、以工艺为核心、运用系统工程的原理，把先进技术和科学管理结合起来，经过工程实践形成的综合配套的施工方法”。是与企业成本定额相配套的，二者相互对应。由于先进的工法对应的是企业成本的降低、效率的提高，能够在各项制度中真正体现出企业的实力与价值，正符合合理最低价中标办法中的评标要求，所以完全可以拿来引用，弥补厦门最低价中标办法缺乏评标标准的缺陷，由评标委员会以此作为依据进行评标，能够很容易地识破低于成本的报价或非合理的报价，实现最低价中标的本来面目。具体引入方式如下：

首先，作为一项建筑市场宏观监管的措施，强制性要求各登记注册的建筑企业在未进入投标区域之前，制作本企业的企业成本定额及相应的工法，并向建设行政主管部门报送。不仅如此，在企业运行方式、效率等方面发生变动，影响成本定额及工法的准确性时，企业负有立即更新企业成本定额和工法的义务，保证二者能随时体现企业的最新动态。此外为了加强建筑企业之间的有效竞争，强化企业提高自身效率的激励机制，增强社会各界的广泛监督，还应当使企业成本定额和工法公开化、透明化。具体做法可以使要求企业定期公布本企业成本定额及工法，也可以是由建设行政主管部门集中公布。

其次，在进入招标区域后，建筑企业不用再专门向招标单位送达本企业的企业成本定额和工法，只需按照法定或招标公告要求送达相应的投标文件即可。其后的工作由评标委员会进行，评标委员会从建筑行政主管部门查询所有投标人的企业成本定额和工法，以各自的成本定额和工法作为评标的依据，综合分析，凡是报价低于该企业成本定额及相应工法的，无论其报价多低，均一概认定为非合理低价；只有报价等于或高于该企业成本定额及工法的，才能认定为合理报价，从中选出最低的一个报价，即可作为最终认定的合理最低价中标者，并予以公布，当然了，也许会出现有些投标人没有本企业成本定额及工法的情况，这时可以将国家定额作为其企业的成本定额，评断其报价是否合理，由于各企业的企业定额及工法具有透明性，即使是作为竞标对手的投标人也可以查询到相互的企业成本定额及工法，这就在很大程度上减少了投标者之间的买标、代他人投标的不正当行为，杜绝了招投标者之间的暗箱操作，维护了评标的权威性，真正确保了合理最低价的有效评选。

2、建立投标人的诚信体系，把投标人的诚信度作为评标依据之一。从投标人的资质信誉和履约能力两方面入手，要建立诚信体系，将企业的注册资本金、固定资产的情况作为企业覆行合同的能力加于考核。同时，对企业依法覆行合同，依法纳税，良好的银行信用，建设优良工程，做好安全生产、社会治安综合治理、计划生育、文明施工和依法支付农民工工资等工作，作为资信考核，设定科学有效的评判尺度，严格资格预审制度，防止资格预审流于形式，特别是针对投标人在本地区按照最低价中标法中标的工程履约情况。在最低价中标法的评标过程中，把投标人的诚信度作为评标的一个重要部分，把没有诚信的投标人直接拒之于竞争者行列之外，把工程交给真正有诚信的合理最低价中标者。要实行覆行保证金制度，以市场的手段，利用担保公司对工程实行风险担保，对可能出现重大安全事故的工程项目实行强制性保险。

3、现阶段政府应当出台最高控制价和最低成本参考价。目前，我国的建筑业企业没有编制企业定额，企业自身很难确定工程成本。为了维护市场的公平竞争秩序，政府应当出台符合厦门地区情况的社会综合成本价，要明确现行的定额价就是工程造价的最高控制价，同时，政府的工程造价管理部门要根据市场变化情况及建筑业企业的情况适时地调整成本参考价和最高控制价标准。只有这样，评委在评标时才能有依据，才能避免因自由裁量权过大影响公平、公正。否则，在评标过程中，仅靠几个评委，用2—3小时，走马看花形式看了标书，就判断谁的报价合理、谁的报价或高、或低，这样不科学、不合理也不符合法律规定。

建筑工程质量是百年大计的问题。目前，我市实行的最低价中标，或所谓的经评审的最低价中标已经导致工程质量滑坡，有关专家认为，现阶段厦门的工程建设是一种破坏性的建设。实行最低价中标办法之前，我市的建筑工程到处都在创优良工程，工程优良品率全省最高，全国有名，年年都有“鲁班奖”工程，许多企业都花大力气抓安全生产，工伤死亡率年年下降，而现在工程质量，安全生产情况堪忧。希望政府尽快从制度上加以改正，还我市建筑市场良好的竞争环境。